مدیریت عملکرد دستگاه های اجرایی

جدول طبقه بندي مرحله كنترل بودجه اي

* نظارت دستگاههاي اجرايي درراستاي اجراي بودجه، در چهارچوب اعتبارات مصوب و بر اساس شرح فعاليتها و طرحهايي كه بين دستگاه و سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور مورد توافق قرار گرفته صورت مي گيرد. بنابراين، شروع اين گونه نظارتها پس از مبادله موافقت نامه طرحهاي عمراني بوده و نظارت به مفهوم نظارت بر عناصر اجرايي پروژه و تصويب عمليات اجرايي مورد نظر است. تشخيص وصلاحيت و طبقه بندي مهندسين مشاور و پيمانكاران توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور صورت گرفته و ارجاع كار به آنها بايد از طريق مناقصه صورت پذيرد. اعمال نظارت دستگاههاي اجرايي بر عناصر اجرايي پروژه به نظارت بر نحوه كار مهندسين مشاور و پيمانكاران طرف قرارداد به كمك نيرو و واحدهاي فني خود محدود مي باشد. علاوه بر آن، ارسال گزارش هاي مورد نياز و تهيه مقدمات بازديد و ساير مواردهمكاري و هماهنگي بين دستگاه اجرايي و سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور ضروري است.

* نظارت عملياتي سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور بر اجراي فعاليتها و طرحهاي عمراني متمركز است بطوريكه مطابقت عمليات و نتايج حاصله با اهداف و سياستهاي تعيين شده توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور در قوانين برنامه عمراني و بودجه كل كشور و مقايسه پيشرفت كار با جدولهاي زمانبندي شده در قانون برنامه و بودجه بعمل آيد. دستگاههاي اجرايي موظفند اطلاعات لازم را در اختيار اين سازمان قرار دهند تا كليه تسهيلات و همكاري مورد نظر براي نظارت و ارزشيابي سازمان بر نتايج اجراي فعاليتهاوطرحها از هرجهت فراهم شود. موضوعات نظارتي سازمان عبارتند از :

ـ ارزشيابي پروژه ها و طرحها

ـ ارزيابي تطابق عمليات ونتايج حاصله با اهداف وسياستهاي قوانين برنامه عمراني و بودجه كل كشور

ـ نظارت وارزيابي مطابقت عمليات و نتايج با دستورالعملها و مشخصات طرحها

ـ كنترل و نظارت بر پيشرفت كار با جداول زماني فعاليتهاي جاري و طرحهاي عمراني

نظارت و ارزيابي مستمر بايد مبتني بر بازرسي و دريافت گزارش منظم و زمانبندي شده از دستگاهها باشد. سازمان موظف به ارائه سه گزارش است. اول گزارش شش ماهه، دوم گزارش اقتصادي سالانه و سوم گزارش جامع. گزارشات كه حاوي اظهار نظرهايي صريح نسبت به ارزيابي و تحقق هدفهاي برنامه است در موعد مقرر براي رئيس جمهور ارسال شده و گزارش جامع كه تا شش ماه پس از پايان دوره برنامه است از سوي سازمان به رئيس جمهور و رئيس مجلس تقديم مي شود. بطور كلي مي توان گفت كه در اين مورد اصول زير حاكم است:

* نظارت عملياتي سازمان طرحهاي عمراني را در بر مي گيرد نه امور جاري را.

* نظارت عملياتي به وزارتخانه ها و شركتهاي دولتي محدود است و بانكها را شامل نمي شود.

* اقدامات اصلاحي به برطرف كردن مشكلات اجراي طرحها با توجه به پرداختها محدود شده است.

* نظارت وزارت امور اقتصادي ودارايي نظارتي مالي است يعني بر مخارج وزارتخانه ها و مؤسسات و شركتهاي دولتي از نظر انطباق پرداختها با مقررات قانون محاسبات عمومي و ساير قوانين و مقررات راجع به هرنوع خرج نظارت بعمل مي آورد. اعمال نظارت مالي به دو طريق صورت مي گيرد:

1. اعمال نظارت مالي در طي سال بوسيله ذيحساب

2. حسابرسي عملكرد مالي شركتها و دستگاههاي اجرايي توسط سازمان حسابرسي

ذيحساب مأموري است كه با حكم وزير امور اقتصادي و دارايي از بين مستخدمين رسمي واجد صلاحيت و به منظور اعمال نظارت و تأمين هماهنگي لازم در اجراي مقررات مالي و محاسباتي در وزارتخانه ها، مؤسسات و شركتهاي دولتي و دستگاههاي اجرايي محلي و مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي به اين سمت منصوب مي شود. ماهيت نظارت مالي ذيحساب بر امور مالي دستگاهها نظارت قبل از خرج و تطبيق پرداختها با مراحل پيش بيني شده قانوني براي آنهاست. سازمان حسابرسي كه وابسته به وزارت امور اقتصادي و دارايي است وظيفه حسابرسي داخلي قوه مجريه (شامل حسابرسي طرحهاي عمراني) و ايفاي وظيفه بازرسي در شركتهاي دولتي و مؤسسات عمومي (كه عنوان مالكيت عمومي بر آنها مترتب است) را برعهده دارد. اين وظيفه به مواردي نظير اظهار نظر درباره صحت و درستي دارايي و صورتحساب دوره عملكرد و حساب سود و زيان و تراز نامه تهيه شده توسط مديران و رعايت يكسان حقوق صاحبان سهام محدود است. ] 17[

* سازمان امور اداري و استخدامي كشور سابق كه به جاي شورايعالي اداري كشور تأسيس گرديد به تنظيم و اداره امور استخدامي، تشكيلات و روشهاي اداري در سطح دولت مي پرداخته و مراقبت در حسن اجراي قوانين و مقررات استخدامي، صدور دستورات لازم در خصوص نحوه اجراي اين قوانين، انجام مطالعات و تحقيقات، اداره امور بازنشستگي و غيره را برعهده داشته است. همچنين تهيه پيشنهاد درباره اهداف و وظايف وزارتخانه ها و مؤسسات و شركتهاي دولتي، تفكيك وظايف آنها، تمركز امور مشابه، تجديد نظر در سازمان داخلي دستگاهها و حذف تشريفات زايد به عهده آن بوده است. نظارت اين سازمان از طريق ارزشيابي كارايي و عملكرد دستگاههاي اجرايي به منظور ارشاد و راهنمايي آنها جهت برقراري روش صحيح اداري و اصول مديريت اعمال گرديده ،اين سازمان گزارش خود را به رياست جمهور تقديم مي نموده است. با تركيب و پيوستن اين سازمان به دستگاههاي ناظر قوه مجريه، چرخه نظارتي در اين قوه كاملتر گرديد. در نتيجه، تمامي عمليات دستگاههاي اجرايي از طريق اعمال نظارت مالي ـ عملياتي ـ ارزشيابي كارايي و عملكرد تحت پوشش نظارت قرار گرفته است.

ب) تهيه پيش نويس بخشنامه بودجه دولت

بودجه از طريق پيش بيني درآمدها و هزينه ها در دورة محدودي از زمان توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور تهيه مي شود. پيش نويس بخشنامه بودجه با همكاري اين سازمان، نهاد رياست جمهوري و شوراي اقتصاد تهيه مي شود. دراين بخشنامه، سياستهاي كلي دولت به صورت كلان يا بخشي و منطقه اي حسب مورد مطرح شده و حاوي اوضاع اقتصادي و اجتماعي جامعه و سياستهاي مرتبط در جهت رفع موانع توسعه و سياستها و خط مشيهاي لازم در قالب اهداف برنامه هاي توسعه اقتصادي ـ اجتماعي است. بخشنامه بودجه چهارچوب ، اولويتها و سياستهاي كلي حاكم بر تهيه و تنظيم بودجه دستگاههاي اجرايي را تعيين مي نمايد. به نمونه اي از بخشنامه بودجه كه حاوي سياستهاي اصلي زير ميباشد توجه نمائيد:

Ö توجه بيشتر به برقراري عدالت اجتماعي.

Ö اصالت دادن به قانونمندي و گسترش انضباط اقتصادي و مالي.

Ö تمركز دولت بر حاكميت و كاستن از دامنة تصدي دولت.

Ö توقف گسترش تشكيلات و نيروي انساني.

Ö تقويت بنيه توليدي كشور و توسعه همكاريهاي ميان بخشي جهت بهره گيري از ظرفيتهاي بلااستفاده و تكميل زنجيره هاي توليدي وخدماتي.

Ö تقويت پول با تنظيم و كنترل نرخ ارز.

Ö اصلاح روشها و رويةهاي انجام كار در دستگاههاي اجرايي به منظور ارائه خدمات بهتر و بيشتر به مردم.

بديهي است در هر دوره بودجه نويسي 5 ساله، بخشنامه ها ممكنست محتواي متفاوتي را در بر بگيرند. رهنمودهايي نيز جهت راهنمايي در تهيه بودجه هاي سالانه و تلفيق آن توسط سازمان برنامه و بودجه در بخشنامه ذكر مي شود. نمونه اي از آن بشرح زير است :

Ö حذف معافيتهاي خاص تعرفه اي.

Ö صرفه جويي در اعتبارات جاري و عمراني و خودداري از منظور نمودن هزينه هاي زايد.

Ö اولويت در تخصيص منابع مالي دولت به امر تحقيقات.

Ö خودداري از شروع طرحها و پروژه هاي عمراني جديد و يا افزايش حجم عمليات پروژه هاي دردست اجرا.

Ö رعايت اولويت بخش كشاورزي در تخصيص منابع.

Ö توجه به آموزش و پرورش در جهت تحقق توسعه فرهنگي و اجتماعي.

اين رهنمودها در هر دوره بودجه نويسي 5 ساله متناسب با محتواي سياستهاي اصلي طرح مي شوند. توسط دستورالعملها و ضمائم بخشنامه بودجه مي توان تصويري از وضع مالي دولت و تعيين سقف كلان بودجه عمومي دولت در قالب اعتبارات جاري و عمراني ودر سطوح كلان بخشهاي اقتصادي – اجتماعي و منطقه اي (استاني) بدست آورد تا ارتباطات ميان بخشها و رشد متوازن آنها را مورد بررسي قرار داد. پيوستهاي بخشنامه را بعنوان مثال مي توان بشرح زير بيان نمود:

• مستندات طرح ساماندهي اقتصادي كشور .
• سقف هزينةهاي جاري و عمراني از محل درآمد عمومي بر حسب امور و فصول مختلف.
• برنامه زمانبندي تهيه و تنظيم بودجه سال كل كشور.

• دستوراالعمل تهيه و تنظيم بودجه وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي.
• دستورالعمل تهيه و تنظيم بودجه شركتهاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت .
• ليست شركتهاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت مشمول مفاد بخشنامه بودجه سال
• دستورالعمل و ضوابط تهيه و تنظيم بودجه دستگاههاي اجرايي محلي.
• دستورالعمل تهيه برنامه اجرايي و شرح كمي و كيفي عمليات سال.

# مستندات طرحهاي كلي دولت براي مد نظر قرار گرفتن آنها توسط دستگاههاي اجرايي تهيه و ارسال مي شود. سقف اعتبارات جاري و عمراني به تفكيك امور چهارگانه عمومي، دفاع ملي، اجتماعي و اقتصادي و براي هر يك از چهار فصل هزينه هاي پرسنلي، هزينه هاي اداري، هزينه هاي سرمايه اي و هزينه هاي انتقالي تهيه و تدارك ديده مي شود. شروع و خاتمه مراحل پيش نويس بخشنامه بودجه تا تقديم لايحه به مجلس تعيين مي شود. فرمهايي كه دستگاههاي اجرايي مكلف به تنظيم بودجه هاي خود به تفكيك عمراني و جاري هستند براي دستگاهها فرستاده مي شود. فرمهاي برآورد هزينه هاي دستگاه به تفكيك اجرايي هزينه، فرم درآمدي دستگاه اجرايي و اجزاي آن،‌ فرم وضعيت كاركنان دستگاه و فرم وضعيت كاركنان دستگاه برحسب گروههاي شغلي و فرم برآورد اعتبار حق عضويت، سهميه و كمك به سازمانهاي بين المللي و مؤسسات خارجي از جمله فرمهاي تكميلي براي تعيين بودجه جاري مي باشند.

# فرمهاي خلاصه طرح و فرمهاي توزيع استاني اعتبار طرحهاي عمراني ملي از جمله فرمهاي مربوط به تعيين بودجه هاي عمراني مي باشند. در فرم خلاصه طرح مواردي همچون عنوان طرح، شماره طرح، عنوان دستگاه اجرايي، عنوان و شماره دستگاه بهره بردار، نوع طرح (از لحاظ انتفاعي، غير انتفاعي و يا مطالعاتي بودن آن)، تعداد كل پروژه ها، تاريخ شروع اولين پروژه و پيش بيني اتمام آخرين پروژه، اهداف كمي طرح، واحد شمارش و اندازه گيري طرح، ميزان كل هدف تعيين شده براي طرح، برآورد هزينه هر واحد ستاده طرح، ميانگين وزني پيشرفت فيزيكي طرح، عملكرد سال قبل، پيش بيني تحقق در سالهاي برنامه، پيش بيني تحقق سالهاي بعد، معادل ريالي ارز مورد نياز طرح و معادل ريالي آن و توجيه تغيير خاتمه طرح درج مي شوند، و در فرم دوم، توزيع استاني طرح درج مي شود.

* شركتهاي دولتي ومؤسسات انتفاعي وابسته بايد صورتجلسه مجمع عمومي يا شورايعالي بودجه سال را مشتمل بر خلاصه حسابهاي جاري سال، خلاصه حسابهاي سرمايه اي سال، پيش بيني اهداف و منابع ارزي، پيش بيني مصارف ارزي و تعداد كاركنان، سرمايه گذاري شركتهاي دولتي به تفكيك منابع كه تأييد و امضاء شده توسط مجمع عمومي يا شوراي عالي به سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور ارسال نمايند. براي تهيه و ارسال موارد فوق دستورالعمل لازم بهمراه فرمهاي ضروري ارسال و پيوست مي شود و ليست شركتهاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت ذكر مي شود.

* بودجه استانها پس از بررسي و تلفيق بودجه جاري دستگاههاي اجرايي محلي، اعتبارات جاري استان را همراه با فرمهاي تكميل شده به دفاتر بخشي سازمان ارسال مي كنند. دفتر امور هماهنگي مناطق سازمان در راستاي اهداف برنامه 5 ساله و سالانه به اصلاح و تعديل بودجه هاي محلي و استاني مي پردازد. درآمدهاي محلي نيز از درآمدهاي عمومي و اختصاصي استان با همكاري سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور و ادارات كل وزارت اقتصاد و دستگاههاي اجرايي محلي در ستاد استانها تدوين و تكميل و به سازمان ارسال مي شود.

# خط مشي ها و ضوابط و دستورالعملهاي مالي كلي و بخشي تعيين و ابلاغ مي شود. در خصوص آموزش و پرورش، آموزش فني و حرفه اي، آموزش عالي، فرهنگ و هنر و تربيت بدني، تحقيقات و پژوهش، منابع آب، نفت و گاز، راه و ترابري، پست و مخابرات، تأمين اجتماعي و بهزيستي، بهداشت و درمان، قوه قضائيه، امور اقتصادي و دارايي، اداره روابط خارجي، كشاورزي و بازرگاني و نظاير آن نيز رهنموهاي مالي و اولويتهاي خاص ابلاغ مي شوند.

# در مرحله نهايي، گزارشي براي هر بخش تهيه مي شود كه در بردارنده عملكرد شاخصهاي كمي بخش در مقايسه با هدفهاي كمي برنامه قبل، سياستهاي عمده تسهيل كننده اجراي برنامه هاي بخش، اهم مشكلات بخشي طي دوره مورد بررسي، اعتبارات ارزي و ريالي جاري و عمراني و تسهيلات بانكي بخش و مقايسه آن با دوره قبل، سياستهاي خاص لايحه بودجه سال مورد نظر، اهداف كمي بخش به تفكيك برنامه در سال و ميزان ظرفيتهاي جديدي كه در ازاي بهره برداري از طرحهاي عمراني در سال ايجاد مي شود، مي باشد.

ج) مراحل بررسي، تصويب و ابلاغ بخشنامه بودجه دولت

* بخشنامه بودجه در شوراي اقتصادي مورد بررسي و تصويب قرار مي گيرد.

* با امضاي رئيس جمهور، بخشنامه بودجه به كليه دستگاههاي ذيربط ابلاغ مي شود.

* پس از تهيه بودجه هاي ملي و تبصره هاي پيشنهادي، تهيه بودجه هاي جاري و درآمدهاي استاني و بودجه هاي عمراني استانها، بررسي بودجه هاي استاني در به سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور استانها و نهايي كردن بودجه هاي استاني، تهيه و تصويب و تنظيم بودجه شركتهاي دولتي، پيشنهاد درآمدهاي مالياتي و نفت و بررسي در آمدهاي ملي، جمع بندي از درآمدهاي دولت توسط دفتر اقتصادي كلان سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به عمل مي آيد تا در لايحه درج شود.

* پس از تلفيق مقدماتي بودجه،گزارشي براي رئيس جمهور ارسال مي شود. پس از بررسي بودجه در هيئت وزيران با توجه به ملاحظات پولي، مالي، ارزي، سياسي و اقتصادي، مجددا بودجه جهت اصلاح و بازنگري به سازمان مديريت و برنامه ريزي عودت داده مي شود. تلفيق نهايي بودجه در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور انجام شده و لايحه براي چاپ آماده مي شود.

* لايحه بودجه معمولا همراه با اطلاعات زير به امضاي مقام رئيس جمهور مي رسد و به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي شود. مقدمه بودجه شامل

• توصيحاتي لازم درباره لايحه بودجه پيشنهادي و آثار و نتايج آن.

ýدرآمدهاي وصول شده و هزينه هاي انجام شده در سال مالي قبل.

• پيش بيني درآمدها و برآورد هزينه هاي سال جاري.
• گزارش رئيس جمهور از اوضاع اقتصادي كشور و تشريح سياستهاي مالي، پولي، ارزي، اقتصادي ياهر نوع سياست ديگري كه ضروري تشخيص داده شود بنحوي كه ارقام و اعداد مندرج در لايحه ز آن سياستها نشأت گرفته باشد.
• بودجه استانها شامل در آمدهاي عمومي و استاني و هزينه هاي جاري و عمراني استانها.
• بودجه شركتهاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت.
• اعتبارات طرحهاي عمراني بر حسب دستگاههاي اجرايي ملي به تفكيك برنامه ها مي باشد.

* لايحه بودجه از طرف رئيس مجلس به كميسيونهاي تخصصي ارجاع و در دسترس كليه نمايندگان قرار مي گيرد. در نهايت كمسيون تلفيق اصلي با بررسي ارقام و اعداد و تبصره ها، پيشنهادات كميسيونهاي تخصصي را جمعبندي و لايحه پيشنهادي دولت را آماده طرح در جلسه علني مي نمايد.

* مخبر كميسيون تلفيق اصلي، مخبران كميسيونهاي تخصصي و نمايندگان به بحث پيرامون بودجه مي پردازند و پس از راي گيري و تصويب بودجه، لايحه بودجه با امضاي رئيس مجلس به شوراي نگهبان احاله مي شود.

* پس از تأييد شوراي نگهبان، قانون بودجه با امضاي رئيس مجلس به رياست جمهوري جهت امضاء و ابلاغ به دولت جهت اجرا ارسال مي گردد.

* پس از امضاي مقام رياست جمهوري، بودجه به دولت ابلاغ مي شود. در واقع رياست جمهوري، قانون بودجه را به سازمان مديريت و برنامه ريزي ابلاغ مي نمايد و از طريق اين سازمان به دستگاههاي اجرايي با امضاي رئيس سازمان برنامه و بودجه ابلاغ مي گردد.

#دستگاههاي اجرايي پس از دريافت ابلاغ بودجه بايد موافقنامه هاي جاري و عمراني خود را طبق فرمهاي مشخصي تنظيم و به مديريتهاي بخشي مربوطه در سازمان برنامه وبودجه ارسال نمايند. موافقتنامه عقدي است حقوقي ـ فني ـ مالي كه دستگاه اجرايي تعهد مي نمايد از يك طرف، شرح عمليات مندرج در آن را رعايت كند و از طرف ديگر سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به موازات پيشرفت فيزيكي عمليات، اعتبارات مصوب را بر اساس تخصيص اعتبار در اختيار دستگاه اجرايي قرار دهد. لذا هر تغييري كه ضرورتا در حين اجرا بوجود آيد مستلزم مبادله موافقتنامه اصلاحي است.

د) نحوه تخصيص، بهره گيري و نظارت بر بودجه دولت

اعتبارات مصوب دستگاههاي اجرايي از طريق تخصيص اعتبار در اختيار آنها قرار مي گيرد. اين تخصيص توسط مديريتهاي بخشي سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور در چهارچوب سقف هاي تعيين شده توسط شوراي اقتصاد و يا كميته تخصصي اعتبار انجام مي شود. تخصيص، عاملي براي ايجاد تعادل بين درآمدها و هزينه ها، يكي از ابزارهاي كنترل و نظارت قبل از خرج و موجب صرفه جويي در هزينه هاي دولت به شمار مي آيد. پس از ارسال تخصيص اعتبار سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به وزارت امور اقتصادي و دارايي، دستگاههاي اجرايي معمولا تخصيص اعتبار مزبور را از خزانه دريافت مي كنند. مراحل دريافت وجه تا پرداخت آن به ذينفع به هفت مرحله زير تقسيم مي شود:

Ö تشخيص : عبارتست از تعيين و انتخاب كالاها و خدمات و ساير پرداختهايي كه تحصيل يا انجام آن براي نيل به اجراي برنامه هاي دستگاههاي اجرايي ضروري است.

Ö تامين اعتبار : عبارتست از اختصاص دادن تمام يا قسمتي از اعتبار مصوب براي هزينه اي معين.

Ö تعهد : تعهد عبارتست از ايجاد دين بر ذمه دولت ناشي از تحويل كالا يا انجام خدمت، اجراي قراردادهايي كه با رعايت قوانين و مقررات منعقد مي شود، احكام صادره از مراجع قانوني و ذيصلاح و پيوستن به قراردادهاي بين المللي و عضويت در سازمانها يا مجامع بين المللي با اجازه قانون.

Ö تسجيل : تسجيل عبارتست از تعيين ميزان بدهي قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارك اثبات كننده بدهي. تسجيل تعيين ميزان بدهي دولت است كه بايد در وجه شخص حقيقي يا حقوقي از محل اعتبارات بودجه در حدود تخصيص اعتبار پرداخت گردد.

Ö حواله : اجازه اي است كه كتبا بوسيله مقامات مجاز وزارتخانه يا مؤسسه دولتي و يا شركت دولتي و يا دستگاه اجرايي محلي يا نهادهاي عمومي غير دولتي و يا ساير دستگاههاي اجرايي براي تأديه تعهدات و بدهيها قابل پرداخت از محل اعتبار مربوط به عهده ذيحساب در وجه ذينفع صادر مي شود.

Ö درخواست وجه : سندي است كه ذيحساب براي دريافت وجه به منظور پرداخت حواله هاي صادر شده و ساير پرداختهايي كه به موجب قانون از محل وجوه متمركز شده در خزانه مجاز مي باشد حسب مورد از محل اعتبارات و يا وجوه مربوط بر عهدة خزانه در مركز و يا بر عهدة نمايندگي خزانه در وجه حساب بانكي پرداخت دستگاه اجرايي ذيربط صادر كند.

Ö هزينه : به پرداختهايي كه به طور قطعي به ذينفع در قبال انجام تعهد و يا تحت عنوان كمك و يا عناوين مشابه با رعايت قوانين و مقررات مربوط صورت مي گيرد هزينه اطلاق مي شود.

جدول تفصيلي مراحل بودجه